Правительство нижегородской области
Официальный сайт
Вход для пользователей
Информатизация

«Электронное государство» как путь к совершенствованию качества государственного управления»

1. ИКТ - две плоскости одного вопроса.

Тема информационно-коммуникационных технологий – ИКТ – в России, как и в любом другом государстве, имеет две абсолютно разных составляющих, которые, к сожалению, часто смешивают.

Первая составляющая – это промышленная политика, направленная на опережающее развитие сектора ИКТ, включающая в себя такие меры поддержки отечественной индустрии ИКТ как налоговые льготы, либерализация экспорта-импорта, создание специальных экономических режимов регулирования, технопарков и т.п.

Вторая, социально-политическая, касается вопросов развития государственного и общественного устройства в опоре на применение современных ИКТ.

Сильная отрасль ИКТ повышает конкурентоспособность государства на международном рынке, вносит вклад во внутренний валовый продукт, дает новые рабочие места, решает проблему «утечки мозгов» и т.д. При этом меры промышленной политики в сфере ИКТ должны быть экономически оправданными, соотноситься как с мерами по развитию иных сегментов рынка, так и с приоритетами социально-экономического развития страны.

Но даже очень хорошо развитый сектор ИКТ сам по себе не сможет включить в правовое поле новые форматы взаимоотношений общества и государства, задать ориентиры, цели применения ИКТ в госуправлении, сбалансировано и объективно, исходя из приоритетов социально-экономического развития территорий, задать общие правила и стандарты использования технологий в госсекторе. В данном случае ИКТ не могут быть самоценны. ИКТ - это механизм, с помощью которого можно достичь принципиально нового уровня прозрачности, подконтрольности и оперативности деятельности органов государственной власти. А это, в свою очередь, ключевые факторы экономического роста и повышения конкурентоспособности государства в условиях глобального процесса построения информационного общества. Эта вторая составляющая темы ИКТ иначе называется «создание электронного государства».

2. «Информатизация ЧТО» или «информатизация ДЛЯ ЧЕГО»?

Все знают про успехи индийской ИКТ индустрии. Правительство этой страны методами промышленной политики усиленно развивало сектор ИКТ и достигло ощутимых успехов на международном рынке (например, в оффшорном программировании). Однако можем ли мы сказать, что Индия – это пример открытого информационного общества, в котором государство прозрачно, подотчетно гражданам, использует на правовой основе новые электронные форматы общественных отношений? А ведь именно в этом ценность и преимущество ИКТ перед привычными, бумажными технологиями с точки зрения государственного управления.

Сейчас почти у каждого российского чиновника на столе – компьютер, принтер, у многих IP-телефон. Казалось бы – цель достигнута, информатизация состоялась. Но что, по сути, изменилось? Да, служащим ведомств стало немного удобнее и приятнее работать: компьютер с базой данных лучше, чем ящик с картотекой. Но стало ли эффективнее «информатизированное» ведомство? Может, где-то сократилась численность госчиновников? Или стали быстрее выдавать справки или лицензии? Повысилось качество принимаемых решений? Возросла управляемость, прозрачность и подотчетность госслужащих? Сколько еще «информатизаций» должна пережить страна и сколько средств из карманов налогоплательщиков должно быть потрачено на ИКТ, чтобы увидеть эффект?

А стало ли лучше гражданам? Какой прок гражданину от того, что чиновник работает с электронной базой, а не с картотекой, и выдает все те же справки на той же бумаге с теми же очередями и с теми же задержками?

Выделение ежегодно десятков миллиардов рублей на информатизацию никак не связано с изменением существующих неэффективных административных процессов. Происходит информатизация хаоса, но не изменение административных процессов. А ведь именно ИКТ являются главным механизмом, с помощью которого можно изменять госуправление и строить гражданское общество.

3. В чем ИКТ могут дать максимальный эффект.

а) раскрытие информации государства

ИКТ могут и должны сыграть ключевую роль в вопросах обеспечения открытости государства, соблюдения прав граждан на информацию.

В электронном государстве возможно создать механизм автоматического (без воли и участия чиновника) раскрытия несекретной информации государства. С одной стороны, здесь необходимы соответствующие технологические решения, чтобы публикация на портале осуществлялась автоматически из несекретных баз данных ведомств. Но более важно то, что в этом направлении нужны серьезные политические решения, закрепленные соответствующими правовыми нормами. Например, не только законы должны вступать в силу после опубликования в «Российской газете». Есть другие категории общественно значимых событий, которые должны приобретать юридическую значимость только после официального раскрытия. Например – лицензии на право заниматься определенным видом деятельности.

Органы власти, выдающие такого рода разрешения, уже сейчас вывешивают информацию на сайтах в Интернете. Однако факт такой публикации не порождает правовых последствий. Другое дело, если информация государства будет иметь юридическую значимость в электронной форме.

В электронном государстве возможно создание электронного аналога «Российской газеты» ¾ «Российского портала раскрытия». Например, если лицензия на туристическую деятельность вступает в силу только после опубликования на портале, у граждан есть возможность проверить с кем они имеют дело: с добросовестным туроператором или мошенниками. Такой подход позволит решить множество существующих проблем: гласность и открытость пресечет выдачу лицензий «задним числом», у граждан и бизнеса появятся механизмы защиты своих прав.

«Электронное государство» с электронным порталом раскрытия настолько же лучше «бумажного государства» с бумажной «Российской газетой», насколько нынешнее государство лучше древней государственной машины с глашатаями на Лобном месте.

б) организация электронного государственного учета

Важнейшая функция государства – учет (сбор, хранение и передача информации).

За практически любой госуслугой стоит какой-нибудь учет, база данных или даже несколько учетов. Без упорядочивания всех государственных систем учета невозможно перейти к повсеместному оказанию услуг в соответствии с идеологией административной реформы.

Все, что происходит в стране, отображено в различных учетных системах: МВД, налоговой, миграционной службах, и т.д.  Как происходит сбор, хранение и раскрытие учтенной информации в «бумажном» государстве граждане примерно понимают. Но с появлением информационных технологий меняются принципы организации учета, сбора и хранения информации персонального характера, агрегирования персональных данных. К этим изменениям у населения нет доверия, прежде всего потому, что не ясны ни политика государства в отношении новых электронных форматов взаимодействия в обществе, ни процедуры (регламенты) учета госорганами информации о гражданах и фирмах.

Кроме того, сейчас разные ведомства не могут пользоваться данными друг друга, имеет место информационная разобщенность. Это системная проблема, которую межведомственными соглашениями (распространенная в настоящее время практика) не решить. Требуется наведение порядка со всеми видами учетов в государстве на основе возможностей, которые предоставляют ИКТ. Именно это, а не количество закупленной техники и проложенных проводов должно быть критерием повышения качества госуправления.

4. Мировая практика и обеспечение прав граждан при использовании новых технологий в госуправлении.

Осмысленное использование ИКТ серьезно меняет общественные отношения в государстве; эти изменения носят институциональный характер. К этому пониманию уже несколько лет назад пришли многие страны, серьезное внимание уделяющие созданию e-government (электронного государства). Не удивительно, что сейчас они занимают высокие позиции не только в сфере развития и использования технологий, но и в рейтингах открытости власти, социальной и экономической стабильности, инвестиционной привлекательности. Ключевыми понятиями e-government в мире стали «стандартизация», «прозрачность», «подконтрольность.

Использование ИКТ может быть направлено как на защиту прав граждан (прежде всего – права получать информацию о принятых государственных решениях, а также сведения о том, какую информацию о них собрало и хранит государство), так и на ущемление их прав. С помощью новейших технологий возможно практически все, и общество это пугает. Недоверие к власти, точнее, к государственному аппарату растет, а, следовательно, – растет и социальная напряженность.

Какой путь будет выбран Россией при очередном витке «информатизации»? Защита и поддержка прав граждан или их ущемление? Повышение качества госуправления или бессмысленно потраченные миллиарды на «компьютеризацию»? Это зависит от того, что будет поставлено на первое место:

- политическо-экономические приоритеты (прозрачность и подотчетность государства, его эффективность);[1]

- технологические («оснащенность» компьютерами);[2]

- узковедомственные (удобство работы отдельно взятых ведомств)[3].

5. О некоторых проблемах информатизации

Стоит сказать еще несколько слов о текущих проблемах информации, о которых не говорили сегодня.

А) Нам крайне редко приходилось встречать технические задания по проектам информатизации, в которых явным образом бы задавались цели повышения прозрачности и подотчетности государства и формулировались бы способы достижения этих целей. Чаще всего они просто декларируются, поскольку являются формальным условием выделения средств, а эффективность внедрения ИКТ оценивается самими чиновниками с позиций собственных интересов.

Четких общегосударственных критериев и стандартов в этой области не существует. Еще более опасное проявление этого – когда ведомство за стандарт принимает конкретное решение конкретного поставщика, создавая такой преференцией предпосылки для монополизации рынка и недобросовестной конкуренции. Распространенной практикой стала ситуация когда ведомства принуждают бизнес к использованию конкретного программного обеспечения (ПО) для взаимодействия с этим ведомством.

Еще пример негативных последствий внедрения ИКТ. Все чаще происходят случаи, когда госслужащие не могут выполнить свои функции в неординарных ситуациях. Объясняется это тем, что «программное обеспечение не позволяет». Например, в программе не предусмотрено, что человек может дожить до 120 лет, или что невозможно внести информацию в электронную базу данных о родившемся ребенке раньше чем через 9 месяцев после регистрации предыдущего. Или без заполнения поля «прописка» программа не позволяет зарегистрировать образование предпринимателя, а в обход программы выполнить операцию уже невозможно.

Это только несколько примеров, их число при такой «информатизации» будет только расти, а это уже системная проблема.

Б) Электронное взаимодействие все еще вне закона.

Несмотря на то, что в России принят закон об электронной цифровой подписи, доверительный электронный документооборот в государстве так и не появился, а компьютерные базы данных имеют исключительно справочный характер. Одной цифровой подписи, как показала практика, не достаточно. В электронном государстве необходимо создавать аналогичную «бумажному государству» инфраструктуру, главное назначение которой – обеспечение надежности и достоверности электронных форм взаимодействия.

Бумажные документы, помимо подписи и печати, имеют регистрационный номер, создание документа порождает запись в «прошитом» журнале учета, в архиве сохраняется копия выданного документа (нередко даже несколько копий в архивах разных ведомств – например, 1-ая копия письма в Правительство отправляется и хранится в Аппарате Правительства, 2-ая копия в самом ведомстве). Т.е. бумажный документ оформляется не произвольно, а по четким правилам, что обеспечивает определенную защиту от изменений «задним числом», возможность проследить всю историю работы с документом, проконтролировать действия госслужащего.

Аналогами институтов бумажного государства, которые предстоит создать электронному государству, являются: система удостоверяющих центров, которым бы доверяли граждане и фирмы; электронный нотариат, удостоверяющий факт и время электронного события; электронный архив; портал раскрытия, упоминавшийся ранее; электронная фельдпочта, обеспечивающая надежную доставку сообщений. 

В) Организация аудита государственных информационных систем.

Еще одна проблема, о которой уже упоминалось, – отсутствие доверия у населения к информационным системам. Недавний пример с прохождением законопроекта о персональных данных в Госдуме: общество очень болезненно реагирует на любые действия государства по вторжению в сферу личных интересов и безопасности (в данном случае - информационной) граждан. Недоверие вызывает даже не столько необходимость сбора персональной информации, сколько неумение государства гарантировать при этом права граждан. Общеизвестны скандалы с утечками баз данных персонального характера, которые во многом подорвали общественное доверие как к государству в целом, так и к отдельным его органам и институтам (институту учета в том числе).

Такое отношение со стороны общества обусловлено, прежде всего, неясной обществу позиции государства в связи с использованием ИКТ при взаимодействии с гражданами, отсутствием реальных и доступных механизмов общественного контроля за деятельностью госорганов. Ведь сейчас государство проверяет само себя, и это еще один фактор недоверия со стороны гражданского общества.

В этой связи необходимо ввести обязательный внешний по отношению к ведомствам аудит государственных информационных систем, которые затрагивают права граждан. Такой аудит может быть как со стороны Счетной или Общественной палаты, так и со стороны независимых частных компаний (как например, частные и даже иностранные аудиторы осуществляют контроль за соблюдением регламентов Центральным банком России).

6. Предложения

Минэкономразвития России подготовило и в этом году планирует представить в Правительство Российской Федерации комплексные предложения в сфере создания электронного государства, основные принципы которых ¾ использование ИКТ в госуправлении для соблюдения прав граждан, достижения открытости, прозрачности государства, и, как следствие, повышение эффективности госуправления и конкурентоспособности страны. Принятие Концепции потребует реинжиниринга как отдельных управленческих процессов, так и отдельных институтов госуправления. Разработки МЭРТ включают в себя:

·   концепции создания институтов электронного государства (государственный учет, раскрытие информации, аудит и т.д.);

·   требования к инфраструктуре электронного государства (инфраструктура контроля правильности принятия решения; электронный нотариат, удостоверяющий факт и время электронного события; электронный архив; портал раскрытия, упоминавшийся ранее; электронная фельдпочта);

·   концепцию стандартизации применения информационных технологий в госсекторе;

·   обоснование социально-экономического эффекта от требуемых вложений в информатизацию госуправления;

·   информационно-просветительскую работу с населением в этой сфере.

Данные предложения являются комплексным подходом к построению электронного государства, развитию государственного и общественного устройства в опоре на применение современных информационно-коммуникационных технологий.

Следует отметить, что создание технологической инфраструктуры, за которое сейчас отвечает Министерство связи и информационных технологий, - важный элемент общей работы в сфере применении ИКТ в госуправлении. Без соответствующей технологической инфраструктуры невозможно создание электронного государства. Однако это не может быть главным и единственным элементом. Создание инфраструктуры - не самоцель; оно должно быть подчинено принципам и требованиям административных преобразований для повышения качества государственного управления.



[1] Позиция МЭРТ

[2] Текущая практика информатизации в стране

[3] Практика информатизации отдельно взятого ведомства

Дата создания страницы: 07.06.2006
Дата модификации страницы: 20.06.2008